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巨额基金结余的形成，根本原因在于失业保险缴费与受益关系的不对称，包括缴费主体与受益主体错位，以及参保、缴费与受益关系的不对称。
二、调整我国失业保险政策的具体思路
如上所述，我国目前失业保险制度存在的主要问题在于失业保险参保、缴费与受益关系的不对称，并由此形成的不合理巨额基金结余。
对于基金结余的消化和吸收，至少可以有五种选择：一是降低缴费率，减缓基金收入增长速度；二是提高待遇计发标准，加快基金支出；三是进行投资，避免基金贬值；四是扩大基金支出项目，加大再就业培训补贴；五是完善制度，增强制度功效，保障失业风险集中的用人单位和人群，将失业人员有效纳入失业保险保障范围。
换言之，失业保险巨额基金结余的消化和吸收、安排和使用，主要取决于建立失业保险制度的目标。
笔者认为，基金结余的形成有着复杂的历史背景和现实因素，还有制度不完善和政策落实不够的因素，不能简单地通过降低缴费率和提高待遇标准来消化基金结余，更不应该急于通过投资进行保值。
在目前失业保险参保、缴费与受益主体错位、关系不对称的情况下，基金结余应通过完善制度、调整政策、进行制度创新，切实提高失业保险的保障功能和促进再就业功能来解决。
笔者从我国失业保险制度存在的问题和面临的挑战，以及国际失业保险制度改革趋势出发，提出以下政策建议。
1.加强失业保险制度对劳动者积极就业的经济激励，增强制度的灵活性。
首先，提前就业可获就业补助，即在法定享受失业保险给付期限内，因提前找到工作可得到一部分尚未支付的保险金。
其次，对愿意从事低技能工作者给予工资补贴。
实施提前就业补助政策，要求失业保险基金有较高的支付能力。
从长期看，在保证失业保险基金的收支平衡前提下，还可以采用失业保险金随时间递减支付的模式。
比如，在累计缴费时间1年以上、不满2年的情况下，平均给付模式的发放方式为，失业人员可以领取3个月失业保险金，待遇金额为最低工资标准的70%，而随时间递减支付模式下，3个月的领取金额依次递减分别为最低工资标准的80%、70%、60%。
相比较而言，虽然失业保险基金总的支出不变，但随着领取期限加长，保险金待遇与最低工资水平的差距逐渐拉大，能激励有再就业能力的失业者提前就业，同时保证缺乏再就业能力的弱势群体的福利水平不变。
最后，为了配合失业保险金随时间递减支付模式的实行和应急政策的实施，待遇领取的期限可以进一步细化，采用“星期”
为单位，以增强待遇递减时间区间的可调整性和准确性。
2.修订《失业保险条例》，完善现行制度，扩展制度的保障功能，促进劳动力自由流动。
为促使失业保险制度改革更好地适应社会经济环境的变化和就业形式的改变，笔者建议对《失业保险条例》从以下几个方面进行修订：
（1）将单位招用的农民合同制工“连续工作满1年”
改为“累计工作满1年”
，使由此而享受失业保险金待遇的农民工更多一些。
（2）将“非因本人意愿中断就业的”
作为领取失业金条件的规定进一步细化，在政策实施时注重客观上本人是否失业，而不是侧重于非因本人意愿中断就业。
（3）应规定失业保险基金当年使用率的上限，或者累计结余的最大规模，以突出当年的资金尽量用在失业人员的生活保障和就业促进上的政策理念。
（4）允许失业期间可以暂时不领失业保险金，到需要时再申领，领取时间由失业者决定，如同存款，可以累计计算。
3.化解缴费与受益不对称的矛盾，建立失业保险个人账户制。
针对经常在就业与失业之间流动的失业群体推行个人参保制，建立失业保险名义个人账户制度，雇主和雇员所缴费用全部计入参保人员个人账户。
失业风险小的正规就业人员个人账户结余或者在退休时一次性退还本人，或者划转进入养老金个人账户。
名义个人账户与实际个人账户制度的区别在于资金社会统筹的功能是否依然有效。
名义个人账户建立在失业保险基金实行现收现付运行方式的基础上，建立失业保险名义个人账户既保证参保人的合理利益，又不失失业保险的统筹互济的功能。
名义个人账户主要有三个方面作用：一是明确个人参保时的缴费标准和缴费记录，满足合并计算缴费年限的需要；二是方便失业保险关系的转移接续；三是作为失业保险最终返还时的计发标准。
名义个人账户的制度设计通过个人参保制打破了失业保险覆盖范围的旧边界，能有效满足农民工等灵活就业群体高流动性的要求，体现权利与义务相对应的原则，并为迅速实现失业保险制度覆盖面的扩大提供条件。
通过建立失业保险的名义个人账户，有利于更新一部分参保人员心中“只贡献、不受益”
的想法，以及“重养老、轻失业”
的做法，从而有利于建立失业保险征缴的长效激励机制。
4.扩大失业保险基金支出规模，增加促进就业支出项目。
失业保险基金用于预防失业促进就业的支出范围应包括：一是对失业者促进就业的补贴。
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