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，不能立即实行宪政。
因此，当务之急是改革官制，制定法律，广兴教育，清理财政，整顿武备，普设巡警，做好预备立宪准备，“俟数年后，规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下”
。
十一月初，清末立宪派开始结成组织，推动君主立宪。
清廷设立考察政治馆，次年改建为宪政编查馆，作为预备立宪的办事机构，此后又进行了一些预备立宪活动。
其一，设立咨议局和筹建资政院。
咨议局作为各省的议事机构，其权限是讨论本省应兴应革事宜，讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改，选举资政院议员，申复资政院或督抚的咨询等。
但是，它的权力受到本省督抚的严格限制，同时也是极少数资产阶级上层代表的活动场所，它并不具备资本主义制度下地方议会的性质。
资政院于光绪三十三年（1907）开始筹建，其宗旨是“取决公论，预立上下议院基础”
。
它并不是资本主义制度下的国家议会，从它的人员组成、议事内容和程序来看，它是完全受制于皇帝、毫无实际权力的一个御用机构。
其二，制定颁布宪法大纲和《宪法重大信条十九条》。
慈禧在宣布预备立宪之初就采取了无限拖延的策略，“仿行宪政”
实际上变成一张永远不能兑现的空头支票。
《钦定宪法大纲》共计二十三条，主要有三方面的内容：一是君主神圣不可侵犯；二是君主独揽统治权；三是臣民享有法律上的权利和义务。
针对这个大纲，梁启超写道：“宪法者何物也？立万世不易之宪典，而一国之人，无论为君主、为官吏、为人民，皆共守之者也，为国家一切法度之根源。
此后无论出何令、更何法，百变而不许离其宗者也。”
革命党人宋教仁也多次强调，立宪最重要的是宪法，宪法是共和政体的根本和保障。
除了革命党人之外，主张立宪的官员都清楚地表达了效仿日、德的愿望，而对君主“统而不治”
的英国体制则有所保留。
端方和戴鸿慈说，“日本之仿效欧西，事事为我先导……中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似”
，所以最值得效法的是日本。
《请改定全国官制以为立宪预备折》还指出：“日本维新以来，事事取资于德，行之三十载，遂致勃兴。
中国近多歆羡日本之强，而不知溯始穷源，正当以德为借镜。”
基于此，慈禧召开御前会议，决定以开启民智和改革官制为当务之急，并制定了四大方针：第一，自今日起，以十年或十五年为期，实行立宪政体。
第二，其大体效仿日本，废现制之督抚。
各省新设之督抚，其权限仅与日本府县知事相当。
第三，财政及兵马之事权，悉收回中央政府。
第四，中央政府之组织，与日本宪制相等。
由此可见，清朝大体效仿日本的制度进行改革。
日本经过明治维新，几十年就走上了富国强兵的道路，跻身于世界资本主义强国之列，而清朝效仿日本实行改革却失败了，其中必有深刻原因。
中国自秦以来，一直保持大一统格局，内部结构与运转机制具有极强的稳定性、持续性和容纳性。
中国集权制度极其强盛，已有两千多年的积淀，到清朝已达到顶峰，至慈禧掌权时，她一心为个人谋私利，因此视民主为洪水猛兽，认为“将来开国会后，事事干涉，政令必至下移，民权实属可怕”
。
这种自私、恐惧的心理，促使以慈禧为首的封建顽固势力千方百计地对立宪加以阻挠。
彼时的封建官员体制已实行千年、坚不可摧，想要通过一道诏书来改变是不可能的。
载泽也一针见血地指出，“立宪利于国，利于民，唯独不利于官”
。
（1）载振（1876—1947）：字育周，满洲镶蓝旗人，清朝宗室，末代庆亲王，乾隆帝玄孙，庆亲王奕劻长子。
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