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《清史稿·后妃传》中称：“（慈禧）晚乃壹意变法，怵天命之难谌，察人心之将涣，而欲救之以立宪，百端并举，政急民烦，陵土未乾，国步遂改。”
不过，当时的国内外环境没有再给中国提供一个稳健改革的机遇。
一九○四年，日俄战争爆发，岛夷小国日本战胜了庞然大物俄罗斯。
国内外舆论认为，这是立宪国战胜专制国的铁证，“皆谓专制之政，不足复存于天下。”
于是国内立宪的呼声，由微弱转为高涨。
慈禧在强大舆论压力下，不得不将新政归于宪政改革。
宪政改革，意味着要突破政治体制中最核心的部分。
这一重大的举措，给清末改革带来功能性紊乱，也给慈禧招致难以承受的压力。
本来，后起国家的现代化在初期需要一个集权的中央政府，以便整合社会力量，充分调动和使用各种资源，稳健地推动现代化的进程，日本即是一个成功的先例。
日本从1868年开始明治维新，到1889年颁布《大日本帝国宪法》，历时二十余年。
而中国在实行新政不久即转入宪政改革，其结果只能导致政治资源的分散，使原已就“内轻外重”
的政治格局更趋严重。
当时国内就有人痛切地指出：“论日本之政，其所以致富强者，以其能振主权而伸国威也。
今之议者不察其本，而切切以立宪为务，是殆欲夺我自有之权，而假之以自便自私也。
……夫日本以收将权而存其国，而我国以限君权而速其祸，不可谓善谋国者也。”
1906年，光绪奉慈禧谕旨，宣布“预备仿行宪政”
，并以官制改革为下手处。
官制改革以行政和司法相互独立为基本原则，“总使官无尸位，事有专司，以期各有责成，尽心职守。”
由于官制改革牵涉权力和利益的重大调整，引起统治集团内部的躁动不安。
有关官制改革的条陈如雪片般飞到慈禧的眼前，其意见之纷杂、斗争之激烈实属罕见，老佛爷感觉“如此为难，还不如投湖而死。”
区分清楚中央与地方的权限是官制改革中最头痛的问题之一，清政府本欲通过官制改革收取督抚的兵权和财权，哪知督抚却以设内阁、开国会相要挟，中央与地方的矛盾更形突出。
官制改革陷于进退维谷的境地。
一九○八年，宪政编查馆颁布九年预备立宪逐年筹备事宜清单。
与此同时，慈禧和光绪帝联名发布《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》。
上谕中指出：“当此危急存亡之秋，内外臣工同受国恩，均当警觉沉迷，扫除积习。
……所有人民应行练学自治教育各事宜，在京由该管衙门，在外由各省督抚，督饬各属随时催办，勿任玩延。”
又云：“至开设议院，应以逐年筹备各事办理完竣为期，自本年起，务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏。”
这是慈禧生前颁布的最后一道谕旨，也可说是慈禧的政治遗嘱。
不久，慈禧悲郁而逝，权力轴心顿成虚弱，要求速开国会、速立宪法的呼声更趋高涨。
立宪派的鞭策和清廷的拖延，导致两者合作的最终破裂。
满清王朝在革命派和立宪派的呼喊声中土崩瓦解，清末改革以失败而告终。
中国也开始进入一个更没有“重心”
的时代。
有谁能说民国初年比慈禧掌权时的清朝强了多少？
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